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terça-feira, 27 de abril de 2010

Teoria da Tributação e Política Fiscal - Estudo - PARTE 1

ALOCAÇÃO, ESTABILIZAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO DE RENDAS- TAMANHO E COMPOSIÇÃO DO GASTO PÚBLICO
Os objetivos da política fiscal e as funções do governo:
A ação do governo através da política fiscal abrange três funções básicas:

–função alocativa
–função distributiva
–função estabilizadora
Política Fiscal = Tributação/ arrecadação + gasto público

A visão clássica, advinda do século XIX, defendia o que poderíamos chamar de Estado mínimo, ou seja, a atividade estatal deve ser voltada apenas para o atendimento de demandas onde a atividade privada não possa se auto equilibrar, tal como a definição de oferta e demanda de bens e serviços.

A presença do Estado seria representada apenas pelo controle da segurança nacional do país, a segurança pública, bem como serviços de natureza social não atendidas pelo setor privado.

Com o crescimento da atividade privada, geradora de lucros, passam a existir na Economia questionamentos referentes à distribuição da riqueza nas mãos de poucos. Tratava-se do que chamamos pensamento marxista, fundamentado na idéia de que o Estado deveria atuar diretamente na redistribuição igualitária da renda entre a população.

No início do século XX, mais especificamente com a chamada Grande Depressão, uma nova defesa na dimensão da atuação do Estado passa a existir. Com o nível de oferta agregada superior ao da demanda agregada, gerando por conseqüência uma diminuição no nível de riqueza dos países, e conseqüentemente de suas sociedades, o economista John Maynard Keynes propôs que o Estado interviesse na economia, com o objetivo de estimular a demanda agregada. Para isso, este deveria aumentar os seus gastos, de forma a estimular o emprego e a renda.


As Falhas de Mercado:

Para atingir uma situação ótima (máxima eficiência) não é necessário um planejador central, bastando um mercado em livre concorrência, desde que haja:

(i) condições ideais para o funcionamento do modelo de concorrência perfeita (mercado atomizado e informação perfeita),

(ii) inexistência de externalidades, bens públicos, monopólios naturais, mercados incompletos, desemprego e inflação.

Um ponto (ou situação) de ótimo de Pareto se caracteriza pelo fato de que ninguém pode melhorar sua situação sem causar prejuízo a outros.

No mundo real, ocorrem, em diversas circunstâncias, as “falhas de mercado”, que impedem que ocorra uma situação de ótimo de Pareto.

Portanto, sob certas condições, os mercados competitivos geram uma alocação de recursos “ótima” no sentido de Pareto.

1 - argumentos para intervenção do governo: fracasso de mercado x fracasso de governo:

Tres razões para o governo intervir na atividade econômica :
1. atividade é conduzida em condições que impedem a competição e com tendências ao monopólio (correios, sistemas de saneamento, entre outros)
2. custos sociais não absorvidos pela iniciativa privada ( educação elementar, saber ler, acidentes)
3. Estado deve sempre estar apto a ajudar aqueles mais incapazes

• - bens públicos: garantir sua oferta: três condições:
1-uso comum e não rival entre dois consumidores ( um bem está disponível para um consumidor e pode estar disponível para outro sem custo adicional – proteção nuclear, sinal de TV);
2-não-exclusividade: um indivíduo não pode ser impedido de ter acesso;
3-impossível rejeitar o uso por alguém, “forced rider”

–• -Impostos diretos e indiretos: efeitos
•Tragédia dos comuns: uso de um riacho pela comunidade, sem restrições.
•Free Rider

FUNÇÃO ALOCATIVA:
Os bens públicos não podem ser fornecidos de forma compatível com as necessidades da sociedade através do sistema de mercado.

Os bens que produzam externalidades também não são adequadamente ofertados / demandados.

governo corrige a alocação de recursos quando:
a) oferece (ou estimula a oferta) de bens públicos e bens que produzem externalidades positivas;
b) ou desestimula ou inviabiliza a produção de bens que produzem externalidades negativas.

O fato de os benefícios gerados pelos bens públicos ficarem disponíveis para todos os consumidores faz com que não haja pagamentos voluntários aos fornecedores desses bens. Há um espaço claro para o carona(free rider).Para evitar má alocação de recursos, o governo deve:

–determinar o tipo e a quantidade de bens públicos a serem ofertados;
–calcular o nível de contribuição de cada consumidor.

As falhas de mercado:
A existência de bens públicos
 Os bens públicos são aqueles cujo consumo / uso é indivisível ou “não rival”. O seu consumo por parte de um indivíduo ou de um grupo social não prejudica o seu consumo do mesmo bem pelos demais integrantes da sociedade. Todos se beneficiam da produção de bens públicos. Exemplos: defesa nacional, segurança pública, justiça, ruas, iluminação pública.

Monopólios naturais
 Existem setores nos quais o processo produtivo se caracteriza por retornos crescentes de escala. Isto significa que os custos de produção unitários declinam à medida que aumenta a quantidade produzida. Pode ser mais eficiente uma empresa produtora de energia elétrica do que duas ou mais. O governo neste caso pode: regular empresas ou intervir diretamente produzindo o bem/serviço.

Externalidade
 ação de um indivíduo ou empresa afeta direta ou indiretamente outros agentes econômicos. Há externalidades positivas e negativas. Exemplos das positivas (benefícios): infra-estrutura. Exemplos das negativas: poluição, tabagismo, ações criminosas. Diante de externalidades, o governo pode : produzir diretamente, subsidiar ou tributar, proibir, multar ou regulamentar.

Mercados incompletos e ocorrência de desemprego e inflação
 Mesmo em atividades típicas de mercado, nem sempre o setor privado está disposto a assumir riscos. No Brasil, a intervenção do governo é importante para a concessão de crédito de longo prazo. O livre funcionamento de mercado não soluciona problemas como a existência de altos níveis de desemprego e inflação.

Alocação:
• - tamanho e composição do gasto público

Composição dos Gastos Públicos:
a)Pessoal: ativo e Inativos;
b)Custeio;
c)Investimento;
d)Encargos Financeiros;
e)Participação acionária;
f)Transferências para outros entes federativos;

ESTABILIZAÇÃO
O livre funcionamento do mercado não é capaz de assegurar elevados níveis de emprego, estabilidade dos preços, elevadas taxas de desenvolvimento econômico e estabilidade nas transações com o exterior.

O mercado de trabalho, em particular, apresenta peculiaridades.

Há uma certa rigidez e desequilíbrios freqüentes pela forma como os contratos se estabelecem e pela existência de entidades corporativas (sindicatos, associações de produtores etc.).

O governo pode afetar o nível de atividade econômica atuando sobre a demanda agregada através dos instrumentos de política macroeconômica. Pode-se reduzir ou aumentar impostos, ampliar ou cortar gastos, elevando ou restringindo a demanda agregada e, assim, gerando mais ou menos atividade econômica.

Caso se queira combater a inflação, políticas que restrinjam a demanda podem ser recomendáveis (cortes nos gastos ou aumento de impostos). Caso se queira ampliar o nível de emprego pode-se optar por políticas que ampliem a demanda (aumento de gastos e redução de tributos).

O governo pode também atuar através dos instrumentos de política monetária. Pode alterar o depósito compulsório dos bancos comerciais no Banco Central, modificar a taxa de redesconto ou atuar no open market, vendendo ou comprando títulos junto ao público através do Banco Central. Também é comum a utilização do instrumento cambial. Nesse caso, o governo atua sobre o valor da moeda em relação às demais, vendendo e comprando divisas.

FUNÇÃO DE REDISTRIBUIÇÃO:
A distribuição de renda resultante, em determinado momento, das dotações dos fatores de produção - capital, trabalho e terra - e da venda dos serviços desses fatores no mercado pode não ser a desejada pela sociedade.

Para redistribuir a renda, o governo se utiliza, principalmente, das transferências, dos impostos, dos subsídios e dos gastos na área social (assistênca social, saúde, saneamento, habitação, educação etc.).

conceito de fracasso de mercado ( market failure):
– “Se refere aquelas situações em que as condições para se atingir uma solução eficiente de mercado fracassa ou é impedida de alguma outra forma.”
– A essência do fracasso de mercado é aquela situação em as pessoas são incapazes de agir cooperativamente. A cooperação eficiente na condição de Pareto ( !!!)
– Trata se de uma situação em que não se está muito preocupado com a solução de eficiência de mercado. Deseja-se questionar a equidade ou a justiça social da distribuição de renda ou de bem estar social
_ Bolsa família: política de renda

Década de 60 e situação atual:
•Pressões inflacionárias e mau uso da política monetária:
•Escola Monetarista: preocupação com os gastos públicos e o tamanho relativo do setor público e do setor privado.

Monetarismo é uma teoria econômica que defende que é possível manter a estabilidade de uma economia capitalista através de instrumentos monetários, pelo controle do volume de moeda disponível e de outros meios de pagamento.

Foi a principal teoria de oposição ao Keynesianismo. (A escola keynesiana se fundamenta no princípio de que o ciclo econômico não é auto-regulador como pensavam os neoclássicos, uma vez que é determinado pelo "espírito animal" dos empresários. É por esse motivo, e pela ineficiência do sistema capitalista em empregar todos que querem trabalhar que Keynes defende a intervenção do Estado na economia). Até o século XX, foi respaldado pela "teoria quantitativa do dinheiro" de Irwin Fisher, formalizando-se na equação onde o nível geral de preços equivalia à quantidade de dinheiro multiplicada por sua "velocidade de circulação" dividida pelo volume de transações.

Ao longo das décadas de 60 e 70 Friedman foi uma das poucas vozes a defender a disciplina monetária (e fiscal) como única saída para o surto de inflação que os governos em quase todos os quadrantes do mundo estavam provocando. Até mesmo os Estados Unidos chegaram a ter quase 20% de inflação anual no final do governo Carter (1980).

•Tamanho do governo central, estados e governos locais:
•Tributação sobre a renda, sobre os produtos e o conceito de alocação e redistribuição

IMPOSTOS DIRETOS E INDIRETOS:
Impostos diretos - Tributos cujos contribuintes são os mesmos indivíduos que arcam com o ônus da respectiva contribuição.

Impostos Indiretos - Tributos que os contribuintes podem transferir o ônus da contribuição, total ou parcialmente, para terceiros

Os impostos geralmente são chamados diretos ou indiretos. O significado destes termos pode variar em diferentes contextos o que às vezes pode conduzir a confusão. Em economia, impostos diretos referem-se aos impostos que são pagos pelas pessoas ou organizações às quais os impostos são imponíveis. Por exemplo, o imposto sobre a renda é pago pela pessoa que ganha ou recebe renda. Diferentemente, o custo dos impostos indiretos é carregado por alguém diferente da pessoa responsável por paga-los. Por exemplo, impostos sobre bebidas ou sobre a gasolina são freqüentemente incluídos no preço destes produtos, assim embora o vendedor seja o responsável por efetuar o pagamento do imposto ao governo, o comprador é o real pagador. Às vezes os impostos indiretos são descritos como impostos escondidos porque o comprador dos bens ou serviços pode não estar atento para o fato de que uma proporção do preço vai para o governo, na forma de tributos.

Em direito, os termos podem ter significados diferentes. Na constituição dos EUA, por exemplo, impostos diretos são impostos sobre votos e sobre o patrimônio, os quais estão baseados na simples existência do indivíduo e da propriedade. São indiretos os impostos sobre direitos, privilégios e atividades. Assim, o imposto na venda de um patrimônio seria considerado um imposto indireto, enquanto que o imposto por simplesmente possuir o patrimônio seria um imposto direto.

A distinção pode ser sutil, mas é importante sob o ponto de vista da lei americana, dado que antigamente a Constituição de Estados Unidos determinava que os impostos diretos fossem partilhados de acordo com população. Quer dizer, se um estado tivesse duas vezes a população de outro estado, então a renda do imposto direto daquele estado deveria ser precisamente duas vezes maior que a do outro estado. Em 1895, a Corte Suprema interpretou o imposto de renda como um imposto direto quando referia-se à renda da propriedade, e como resultado derrubou o imposto. O governo federal não teve então nenhum imposto de renda até que a Décima Sexta Emenda foi ratificada o que afastou a exigência de partilha para impostos de renda, com base na população.


REGRAS FISCAIS E TRIBUTAÇÃO
1. espécies, conceitos e finalidades das regras fiscais de tributação:
Conceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal – 1994 – Transparência – tudo sobre política fiscal deveria ser passível de discussão /conhecimento público. Prudência: limites de gastos públicos deveriam ser prudentes, baseados no melhor conhecimento existente. (conhecimento técnico, percepção política e interesse social).
Regras Fiscais e Instituições : Teoria e Evidências

2.1 Teoria das Regras Fiscais
Regras Quantitativas
Regras de Procedimento
2.2 Regras Fiscais: panorama internacional
Estados Unidos, Nova Zelândia, Tratado de Maastricht
2.3 Regras Fiscais no Brasil:
2.4 Fontes da Política tributária Brasileira

Tipos de Regras Fiscais:

Regras quantitativas:
Aspectos negativos - ausência de critérios qualitativos
metodologias ináveis
Aspectos favoráveis - contorna inadequação técnica

Panorama Internacional
a) Tratado de Maastricht (União Européia)
 déficit fiscal não poderia ser + 3% do PIBB. Não cumprem a Alemanha e França. O grau de endividamento não poderia ser + 60% . Não cumprem Itália e Bélgica.

b)Estados Unidos
 Regra fiscal na década de 90: Lei Grand Reidmann – Se houver déficit orçamentário, deve haver previsão de corte gradativo. Falha: como era previsão orçamentária houve dificuldade de implementação financeira.

c)Nova Zelândia
 gasto estimado. Estatística saúde – população indígena 10% - o perfil diferente foi previsto.

Regras quantitativas – Define limitações percentuais para determinados gastos públicos, como por exemplo limites para gasto com pagamento de pessoal e para endividamento.
O aspecto negativo das regras é ausência de critérios qualitativos, metodologia ináveis.

Regras de Procedimento:
b) regras fiscais relevantes no Brasil:
a. Limite de endividamento – o limite de endividamento dos Municípios é restrito ao máximo de 1,2% de sua Receita. Para os estados este índice tem limite em 2% e o governo federal não tem limite.
b. Gastos com pagamento de pessoal: A União está limitada a 50% de sua Receita, os Estados a 60% de sua Receita, sendo que este tem a seguinte redistribuição: Executivo – 49%., judiciário – 6%, legislativo – 3% e MPU – 2%.

Regras Fiscais no Brasil
Endividamento Público : Limites LRF
Superávit Primário
Operações de crédito
Criação/redução de despesas
Despesas com Pessoal : limites LRF
Elaboração Orçamentária
Transparência das Regras Fiscais
Superávit primário: verificação do cumprimento
Papel dos Tribunais de Contas

2.31. Efetividade das regras fiscais no Brasil:
a) Lei 4320/64 – Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal
b) LC 101/2000 (LRF) - Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal

Não cumprimento Relação dívida/Receita Corrente Líquida
RCL é tudo arrecadado, ( -) transferências para estados/municípios, (-) venda/amortização de patrimônio.

a) União - o governo federal o limite para endividamento é aberto, não tem limites, hj está em 1,2.
b) Para os estados este índice tem limite em 2% - LC 101 determina 03 anos para fazer ajustes. Quem controla as dívidas dos estados é a STN , se ultrapassar não podem fazer repasse ou não podem fazer dívida.
c) limite de endividamento dos Municípios é restrito ao máximo de 1,2% de sua RCL.

2.Cláusulas de escape: visando não cumprir os limites de endividamento.
b) Baixo crescimento – caso haja baixo crescimento pode duplicar prazo
c) Alteração drástica política monetária e cambial = Senado altera prazos;
d) Instabilidade econômica: Presidente República solicita revisão ao Senado.

3.Despesas com terceiros (terceirizados0:
a. não pode exceder os níveis, em percentual da receita corrente, os níveis do ano anterior (1999); Os TCE até hoje não se entenderam;
b. não houve prazo de ajuste e cada Tribunal de Contas interpretou de uma maneira.

4. Criação de despesas permanentes: deverão ter seus efeitos compensados pela aumento de receita ou redução de outras despesas.

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